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IL CONSIGLIO DELLA PROVINCIA
AUTONOMA DI BOLZANO - PANORAMICA
Il Consiglio è il massimo organo rappresentativo e decisorio della Provincia autonoma di Bolzano, unico tra gli organi (gli altri sono il/la presidente della Provincia e la Giunta provinciale) a essere espressione diretta della popolazione.
E' una sorta di laboratorio dove nascono idee e proposte volte a migliorare la vita dei cittadini e delle cittadine, dove si discutono e si approvano le leggi e dove si conferiscono importanti incarichi.
Appare pertanto doveroso approfondire le conoscenze su questo importantissimo organismo politico-rappresentativo analizzando gli aspetti della sua composizione, della durata in carica, del modo di elezione e delle funzioni che svolge.
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In base all'articolo 48 del Testo unico delle leggi costituzionali concernenti lo Statuto speciale per il Trentino - Alto Adige, approvato con D.P.R. 31 agosto 1972, n. 670, come modificato, per ultimo, con legge costituzionale 31 gennaio 2001, n. 2 (denominato Statuto di autonomia) il Consiglio della Provincia autonoma di Bolzano, al pari di quello della Provincia autonoma di Trento, è composto di 35 consiglieri/e.
| 2. DURATA IN CARICA - SCIOGLIMENTO ANTICIPATO |
Il Consiglio provinciale dura in carica cinque anni. Questo periodo viene comunemente denominato legislatura e decorre dalla data delle elezioni che si svolgono contestualmente per l'elezione del Consiglio della Provincia autonoma di Bolzano e di quello della Provincia autonoma di Trento. Se uno dei due Consigli provinciali dovesse essere rinnovato anticipatamente rispetto all'altro, esso dura in carica non per cinque anni, ma solo fino alla scadenza del quinquennio di quello non rinnovato.
Lo Statuto speciale prevede la possibilità che il Consiglio provinciale possa essere anche sciolto anticipatamente rispetto alla normale scadenza del quinquennio. Il Consiglio può essere innanzitutto sciolto con decreto del Presidente della Repubblica qualora compia atti contrari alla Costituzione, gravi violazioni di legge, qualora non sostituisca la Giunta provinciale o il presidente della Provincia che abbiano compiuto analoghi atti o violazioni ovvero per ragioni di sicurezza nazionale.
Con lo stesso decreto di scioglimento viene nominata una commissione composta da tre persone con il compito, oltre che di adottare i provvedimenti di competenza della Giunta provinciale e i provvedimenti improrogabili, di indire entro tre mesi nuove elezioni.
Altre cause di scioglimento anticipato del Consiglio sono date dalle dimissioni contestuali della maggioranza dei componenti del Consiglio nonché dall'impossibilità di formare una maggioranza entro tre mesi dalle elezioni. Dimissioni di tale genere e l'impossibilità di formare una maggioranza entro un lasso di tempo ragionevole sono sintomi di grave malessere e di forti contrasti tra gli organi della Provincia e/o le forze politiche presenti in Consiglio, che comportano la necessità di nuove elezioni da tenersi entro i successivi 90 giorni.
Un'altra causa di scioglimento anticipato dei Consigli provinciali di Trento e Bolzano è infine lo scioglimento anticipato del Consiglio regionale, composto notoriamente dai due Consigli provinciali, dovuto al compimento di atti contrari alla Costituzione o di gravi violazioni di legge o alla mancata sostituzione della Giunta o del suo presidente/della sua presidente che abbiano compiuto analoghi atti o violazioni, o per ragioni di sicurezza nazionale. In questo caso vengono indette elezioni per il rinnovo dei due Consigli provinciali che continuano però a esercitare le loro funzioni fino all'elezione dei nuovi Consigli.
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Gli articoli 47 e 48 dello Statuto di autonomia prevedono che il Consiglio provinciale venga eletto, per la durata di cinque anni, con sistema proporzionale e a suffragio universale diretto e segreto, che le elezioni vengano indette dal presidente della Provincia e che esse abbiano luogo a decorrere dalla quarta domenica antecedente e non oltre la seconda domenica successiva al compimento del quinquennio.
L'articolo 47 dello Statuto prevede poi che il Consiglio provinciale possa determinare, con legge provinciale da adottarsi con la maggioranza assoluta dei suoi componenti, in armonia con la Costituzione e i principi dell'ordinamento giuridico della Repubblica, con il rispetto degli obblighi internazionali e con l'osservanza di quanto disposto dallo Statuto stesso, la forma di governo della Provincia e con ciò specificatamente anche le modalità di elezione del Consiglio provinciale.
Il Consiglio provinciale non ha però ancora emanato un'organica nuova legge elettorale, ma si è dovuto limitare a dettare delle norme transitorie per le consultazioni elettorali del 26 ottobre 2003 indette per il rinnovo del Consiglio provinciale.
Con la legge provinciale 14 marzo 2003, n. 3, recante "Disposizioni sull'elezione del Consiglio della Provincia autonoma di Bolzano per l'anno 2003" è stato stabilito che ai fini delle elezioni del Consiglio provinciale da indirsi nell'anno 2003 trovano applicazione, compatibilmente con le disposizioni contenute nella legge stessa, le norme di cui alla legge regionale 8 agosto 1983, n. 7, e successive modifiche. Le ultime elezioni del 26 ottobre 2003 si sono svolte quindi sostanzialmente, soprattutto per quanto riguarda il sistema elettorale e quindi l'attribuzione dei seggi, secondo la disciplina in base alla quale era stato prima eletto il Consiglio regionale.
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Per l'elezione del Consiglio provinciale il territorio della provincia di Bolzano costituisce un unico collegio elettorale.
A esprimere il loro voto (diritto elettorale attivo) sono chiamati/e tutti i cittadini/tutte le cittadine che alla data dell'elezione abbiano compiuto 18 anni, siano iscritti/e nelle liste elettorali, siano residenti alla data di pubblicazione del decreto di indizione dei comizi elettorali nel territorio della regione Trentino-Alto Adige da un periodo ininterrotto di quattro anni e abbiano maturato nel quadriennio il maggiore periodo di residenza nel territorio della provincia di Bolzano. Sono eleggibili invece a consigliere provinciale (diritto elettorale passivo) tutti i cittadini/tutte le cittadine iscritti/e nelle liste elettorali di un comune della regione Trentino-Alto Adige, che abbiano compiuto o compiano il diciottesimo anno di età entro il giorno dell'elezione e che risiedano, alla data di pubblicazione del manifesto di convocazione dei comizi elettorali, nel territorio della citata regione.
L'esercizio del voto è un diritto e un dovere civico. Ogni elettore/elettrice dispone di un voto di lista. Il voto viene espresso barrando sulla scheda elettorale il simbolo della lista prescelta. L'elettore/l'elettrice ha inoltre la facoltà di attribuire fino a quattro voti di preferenza a candidati/e della lista votata.
Per l'assegnazione dei seggi a ciascuna lista, si divide il totale dei voti validi riportati da tutte le liste per il numero dei consiglieri assegnati (35), aumentato di due (quindi 37), ottenendo così il quoziente elettorale; si trascura l'eventuale parte frazionaria del quoziente. Si attribuiscono quindi a ciascuna lista elettorale tanti seggi quante volte il quoziente elettorale risulti contenuto nel numero di voti ottenuto da ciascuna lista. Ove dopo il primo riparto risultassero non attribuiti dei seggi, l'Ufficio elettorale centrale sceglie, tra le cifre dei voti residui di tutte le liste, le più alte, in numero uguale al numero di seggi rimasti da assegnare, e attribuisce un/a ulteriore rappresentante a ciascuna delle liste alle quali appartengono tali cifre. A parità di cifre dei voti residui il seggio è attribuito alla lista che ha ottenuto complessivamente più voti e, a parità di questa cifra, per sorteggio. A queste operazioni partecipano anche le liste che non hanno raggiunto il quoziente elettorale intero. Se, con il quoziente elettorale determinato come sopra, il totale dei seggi da attribuire alle varie liste dovesse superare il numero dei consiglieri provinciali previsti (35), le operazioni vengono ripetute con un nuovo quoziente elettorale ottenuto diminuendo il divisore di una unità (quindi 36 anziché 37).
La legge elettorale salvaguarda, garantendo l'elezione di un consigliere/una consigliera, la rappresentanza in Consiglio provinciale anche del gruppo linguistico ladino, ossia del più piccolo (4,37%) dei gruppi linguistici presenti in provincia di Bolzano (la consistenza del gruppo linguistico tedesco è del 69,15%, quello del gruppo linguistico italiano del 26,47%).
L'organizzazione e lo svolgimento delle operazioni elettorali spetta alla Giunta provinciale presso la quale è costituito l'Ufficio elettorale centrale composto da tre magistrati.
| 4. LE FUNZIONI DEL CONSIGLIO PROVINCIALE |
Il compito principale che lo Statuto d'autonomia riserva al Consiglio, così come la Costituzione al Parlamento, è l'esercizio della funzione legislativa: è infatti il Consiglio che, con una procedura articolata, approva le leggi della Provincia nelle diverse materie di competenza della Provincia stessa.
Oltre a questa funzione che può definirsi classica e tipica di un parlamento, il Consiglio svolge però una serie di altri compiti altrettanto importanti di seguito meglio illustrati.
| 4.1 La funzione legislativa |
La funzione principale del Consiglio provinciale è quella legislativa. Fino alla modifica apportata alla Costituzione Italiana con la legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, la competenza legislativa della Provincia autonoma di Bolzano si articolava, a seconda della sua portata, in primaria, secondaria e terziaria in materie espressamente enumerate, mentre per le altre materie era competente lo Stato. Ora la situazione è invertita. Mentre allo Stato sono riservate delle materie espressamente enumerate, come per esempio la politica estera, la difesa, il sistema valutario e tributario, l'ordine pubblico e la sicurezza, la giustizia e altre, alla Provincia spetta legiferare in tutte le altre materie. Nell'esercizio della potestà legislativa la Provincia è tenuta al rispetto della Costituzione, dei vincoli derivanti dall'ordinamento comunitario e dagli obblighi internazionali nonché, in determinate materie - cioè nelle cosiddette materie di legislazione concorrente -, dei principi fondamentali fissati con legge dello Stato.
L'esercizio di questa potestà legislativa si estrinseca soprattutto nell'attività di esame e approvazione da parte del Consiglio provinciale di disegni di legge. L'iniziativa in merito alla presentazione di un disegno di legge provinciale spetta a ciascun consigliere/ciascuna consigliera, alla Giunta provinciale nonché al popolo. Sul piano formale vi è assoluta parità tra i tre soggetti titolari del diritto di iniziativa legislativa in quanto tutti risultano idonei, con la presentazione di un disegno di legge composto da una relazione e un testo redatto in articoli, a dare avvio al complesso procedimento di formazione di una legge provinciale. Le statistiche (non solo del Consiglio provinciale, ma di qualsiasi assemblea legislativa) dimostrano però che sono le iniziative legislative dei governi e quindi, nel nostro caso, quelli della Giunta provinciale a trasformarsi con più facilità in leggi, sia perché al momento della loro trattazione in aula possono contare normalmente sulla maggioranza dell'Assemblea sia perché la predisposizione di un disegno di legge presuppone spesso un bagaglio di conoscenze tecniche che è normalmente a disposizione, tramite le proprie strutture di supporto, della Giunta, mentre meno frequentemente è nel patrimonio di un singolo consigliere/una singola consigliera. Vi è poi una materia dove lo Statuto prevede un'iniziativa legislativa riservata esclusivamente alla Giunta provinciale: è in materia di bilancio e connessa legge finanziaria.
Ogni disegno di legge deve essere presentato al/alla presidente del Consiglio, che lo assegna quindi alla competente commissione legislativa per il previsto esame. Le commissioni legislative vengono costituite all'inizio di ogni legislatura dal Consiglio provinciale che ne determina anche il numero e le rispettive sfere di competenza, stabilisce il numero dei/delle componenti di ciascuna commissione e procede all'elezione degli stessi/delle stesse nel rispetto del rapporto di consistenza del gruppi linguistici in Consiglio e, per quanto possibile, dei gruppi consiliari.
Le commissioni legislative esaminano ogni disegno di legge a loro assegnato entro un determinato termine, apportando al testo eventualmente anche le modifiche ritenute opportune. Al termine dei lavori il/la presidente della commissione ritrasmette il disegno di legge, nel testo approvato dalla commissione, al/alla presidente del Consiglio, unitamente a una relazione scritta. I membri della commissione che non hanno approvato il disegno di legge possono presentare una relazione di minoranza.
Il disegno di legge viene quindi iscritto dal/dalla presidente all'ordine del giorno del Consiglio provinciale per l'esame definitivo. Nell'aula del Consiglio, e quindi in seduta pubblica, si svolge sul disegno di legge prima una discussione generale e quindi, di norma, una discussione sui singoli articoli con proposte di emendamento presentate dalla Giunta provinciale o da consiglieri e consigliere. Approvati tutti gli articoli, il disegno di legge viene sottoposto alla votazione finale per scrutinio segreto.
Se approvata, la legge provinciale viene promulgata, senza alcun controllo preventivo da parte del Governo, dal/dalla presidente della Provincia e quindi pubblicata sul Bollettino Ufficiale della Regione. Salvo diversa previsione, essa entra in vigore il 15° giorno successivo alla pubblicazione. Il Governo può però promuovere avverso la legge, entro i successivi 60 giorni, giudizio di legittimità costituzionale innanzi alla Corte Costituzionale, giudizio che anche la Provincia può promuovere avverso una legge statale che ritenesse lesiva della propria competenza legislativa.
| 4.2 La funzione di creazione (degli altri organi della Provincia) |
Un'altra importantissima funzione del Consiglio, che gli deriva dal fatto che è l'unico organo eletto direttamente dal popolo e quindi espressione della sovranità popolare, è quella di creare gli altri due organi statutari della Provincia, che sono il/la presidente della Provincia e la Giunta provinciale. E' infatti il Consiglio provinciale che elegge prima a maggioranza assoluta dei voti il/la presidente della Provincia e procede quindi, dopo avere determinato il numero degli assessori/delle assessore, all'elezione degli stessi/delle stesse provvedendo in questo modo all'elezione della Giunta provinciale, organo esecutivo della Provincia.
Questa importante funzione distingue chiaramente il Consiglio della Provincia autonoma di Bolzano dagli altri consigli regionali e in particolare da quelli delle regioni a statuto ordinario, ai quali tale funzione non compete più da tempo. Nelle regioni a statuto ordinario e in una regione a statuto speciale (Sicilia) non solo il Consiglio regionale ma anche il/la presidente della regione sono eletti direttamente dal popolo. Al/alla presidente eletto/a direttamente dal popolo compete poi la nomina dei/delle componenti della giunta (possono anche essere persone esterne al Consiglio regionale). Alle regioni a statuto speciale Valle d'Aosta, Friuli-Venezia Giulia e Sardegna nonché alle due province autonome di Bolzano e Trento la legge costituzionale 31 gennaio 2001, n. 2, ha invece attribuito il diritto di regolamentare la forma di governo mediante legge regionale ovvero provinciale. In questo modo possono inoltre essere definite le modalità dell'elezione ovvero della costituzione degli organi della Regione o della Provincia. La vicina Provincia di Trento si è già avvalsa di tale possibilità stabilendo con propria legge che oltre al Consiglio provinciale anche il/la presidente della Provincia viene eletto/a direttamente dal popolo. Questa disposizione è già stata applicata in occasione delle ultime elezioni del 26 ottobre 2003. Il Consiglio della Provincia autonoma di Bolzano ha invece finora regolamentato con propria legge solo le elezioni del 2003 tralasciando volutamente, tra l'altro, l'aspetto della forma di governo e quello dei rapporti tra i singoli organi della Provincia. Pertanto in Alto Adige trova ancora applicazione la disposizione dello Statuto di autonomia in base alla quale il/la presidente della Provincia e i/le componenti della giunta (assessori/e) sono eletti/e dal Consiglio provinciale. Va infine ricordato a questo proposito che un'eventuale legge provinciale sull'elezione del/della presidente della Provincia a suffragio popolare diretto deve essere approvata dal Consiglio provinciale a maggioranza qualificata di due terzi dei consiglieri/delle consigliere.
| 4.3 La funzione di controllo |
Un'altra importantissima funzione del Consiglio provinciale è quella di controllo sull'attività della Giunta provinciale.
La funzione di controllo viene esercitata dai singoli consiglieri/dalle singole consigliere tramite interrogazioni a risposta scritta, interrogazioni su temi di attualità, raccolta di informazioni nonché commissioni d'inchiesta.
| 4.3.1 |
L'interrogazione con risposta scritta è lo strumento più semplice e più tipico che i consiglieri e le consigliere ha a disposizione per l'esercizio della loro funzione conoscitiva e di controllo dell'attività della Giunta provinciale: essa consiste nella semplice domanda, presentata in forma scritta, rivolta al presidente della Provincia o a un assessore/un'assessora, per sapere se un fatto sia vero, se alcuna informazione sia pervenuta alla presidenza del Consiglio o alla Giunta o se sia esatta, se la presidenza del Consiglio o la Giunta abbiano assunto o intendano assumere decisioni su determinati oggetti, o comunque, per sollecitare informazioni o spiegazioni sull'attività della pubblica amministrazione. L'interrogazione deve essere presentata per iscritto al/alla presidente del Consiglio, che la trasmette all'interrogato/a. Questi ha l'obbligo di fornire, sempre per iscritto, completa e tempestiva (entro 30 giorni) risposta all'interrogazione. Qualora la risposta non sia pervenuta entro 60 giorni, il/la presidente del Consiglio dà lettura dell'interrogazione nella seduta successiva del Consiglio provinciale e sollecita l'interrogato/l'interrogata a rispondere entro i successivi 8 giorni. A cura della presidenza del Consiglio copia di ogni interrogazione e di ogni risposta pervenuta è trasmessa, per conoscenza, a tutti i consiglieri/tutte le consigliere provinciali. |
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| 4.3.2 |
L'interrogazione orale su temi di attualità, che è stata introdotta nel regolamento interno del Consiglio provinciale nel 1993, è uno strumento mutuato dal sistema parlamentare inglese ed è pertanto conosciuta in gergo anche come "question time".
Il regolamento prevede che in ciascuna sessione del Consiglio provinciale (quindi mensilmente) vi ci sia uno spazio di tempo (90 minuti) riservato alla trattazione di interrogazioni su temi di attualità, che ciascun consigliere/ciascuna consigliera ha diritto di rivolgere al/alla presidente della Provincia e agli assessori/alle assessore. Tali interrogazioni devono essere presentate per iscritto almeno 2 giorni lavorativi prima dell'inizio della tornata di sedute interessata, devono essere brevi e concise (l'ufficio di presidenza ha stabilito, in quanto alla lunghezza, un limite di 15 righe dattiloscritte), limitarsi alla formulazione oggettiva delle domande (le interrogazioni devono essere quindi senza commento) e riferirsi a un unico fatto che abbia attinenza con la funzione pubblica della Giunta provinciale.
Nel tempo riservato all'inizio di ogni tornata di sedute alla trattazione delle interrogazioni su temi di attualità (la trattazione delle interrogazioni avviene in ordine cronologico della loro presentazione), il consigliere/la consigliera che ha presentato l'interrogazione legge il testo dell'interrogazione. L'interrogato/a ha a disposizione 3 minuti per fornire la risposta e infine il consigliere/la consigliera proponente 2 minuti per un'eventuale replica. Alle interrogazioni alle quali non si è potuto dare risposta o per mancanza di tempo ovvero per assenza giustificata dell'interrogato/a o dell'interrogante deve essere data risposta scritta entro 5 giorni dalla seduta. |
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| 4.3.3 |
Per poter esercitare pienamente le sue funzioni ogni consigliere/a ha la necessità di disporre di tante informazioni, di dati e atti. Il legame con i cittadini/le cittadine e la società intera rappresenta indubbiamente per il consigliere/la consigliera la prima fonte di raccolta di opinioni, esigenze, lamentele, disagi o di dati di fatto. Spesso però queste informazioni o dati non bastano, sono incompleti o debbono essere verificati o confrontati. Ecco che l'ordinamento giuridico tutela per questo motivo il diritto dell'eletto/a all'acquisizione di informazioni, dati e atti anche tramite canali istituzionali. L'articolo 109, comma 2, del regolamento interno del Consiglio provinciale dispone al riguardo: "I consiglieri/Le consigliere hanno diritto di ottenere tempestivamente dall'amministrazione provinciale, così come dagli organi ed enti o aziende da essa dipendenti, le informazioni utili all'esercizio del loro mandato. La richiesta di informazioni, atti e dati deve essere rivolta rispettivamente al/alla presidente della Provincia o all'assessore/all'assessora competente per materia". L'articolo 8 del decreto del presidente della Giunta provinciale 16 giugno 1994, n. 21, concernente "Regolamento per la disciplina dell'esercizio del diritto di accesso ai documenti amministrativi e del trattamento dei dati personali" oltre a ricalcare quasi letteralmente il testo della citata disposizione del regolamento interno del Consiglio precisa che i consiglieri/le consigliere provinciali hanno diritto di accesso alle deliberazioni della Giunta provinciale, adottate in via ordinaria o in sede di vigilanza e tutela, nonché ai decreti assessorili e che questo diritto viene esercitato mediante relativa richiesta, anche solo verbale, alla struttura organizzativa che li detiene in originale. |
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| 4.3.4 |
Un ultimo importante strumento di ispezione e controllo dell'attività della Giunta provinciale è l'attivazione di una commissione d'inchiesta. L'istituzione di una commissione di inchiesta avviene su richiesta motivata di almeno un quarto dei/delle componenti del Consiglio (quindi di almeno 9 consiglieri/consigliere) ed è costituita da un/una componente per ciascun gruppo consiliare, designato/a dallo stesso. Nella richiesta scritta rivolta al/alla presidente del Consiglio deve essere specificato l'oggetto dell'inchiesta. In sede di votazione i singoli/le singole componenti della commissione dispongono di tanti voti quanti sono i/le componenti del gruppo consiliare cui appartengono.
La commissione d'inchiesta acquisisce notizie, informazioni e documenti relativi all'oggetto dell'inchiesta e al termine dei lavori, riferisce al Consiglio con apposito documento sull'esito dell'inchiesta e sulle conclusioni tratte. Ove lo ritenga opportuno, avanza anche delle proposte. |
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| 4.4 La funzione di indirizzo politico |
La funzione di indirizzo politico alla Giunta provinciale viene principalmente esercitata tramite lo strumento delle mozioni e degli ordini del giorno.
| 4.4.1 |
La mozione è un atto consiliare di indirizzo politico, un documento che ogni consigliere e consigliera può presentare per promuovere un dibattito e una deliberazione del Consiglio su un determinato argomento. Non sono ammesse mozioni formulate con frasi ingiuriose o sconvenienti o che non riguardano direttamente i cittadini/le cittadine dell'Alto Adige. La mozione è il più classico strumento di indirizzo politico e nella maggior parte dei casi la parte deliberativa consiste in un impegno o invito rivolto alla Giunta provinciale a operare in un certo senso ovvero ad adottare determinati provvedimenti. Essa è utilizzata però qualche volta anche per provocare un giudizio dell'intero Consiglio su un determinato problema non di stretta pertinenza della Giunta provinciale, ma del Consiglio (o dei suoi organi) o di altri enti o istituzioni (Governo, Parlamento, Unione europea, .), ai quali viene trasmessa la decisione del Consiglio con l'invito a occuparsi del problema prospettato.
Il/La presidente del Consiglio ha il compito di tenere in evidenza gli impegni connessi alle mozioni approvate dal Consiglio e di informare delle eventuali scadenze i soggetti tenuti ad adempiervi.
Una particolare forma di mozione è la mozione di sfiducia, che per la sua peculiarità ha piuttosto i connotati di uno strumento connesso con la funzione di controllo e ispettiva del Consiglio che di uno strumento di indirizzo politico. La mozione di sfiducia è infatti un particolare tipo di atto politico diretto a mettere in discussione innanzi all'assemblea legislativa il rapporto fiduciario esistente tra il Consiglio stesso e il presidente della Provincia, l'intera Giunta provinciale o singoli/e componenti della stessa (ovvero il/la presidente del Consiglio, l'intero ufficio di presidenza del Consiglio o singoli componenti dello stesso). Per questa sua peculiarità e per evidenziare anche maggiormente gli effetti che deriverebbero in caso di una sua eventuale approvazione, i requisiti di ricevibilità e le prescrizioni in ordine alla discussione di una mozione di sfiducia sono più gravose rispetto a quelle previste per una mozione "normale". Innanzitutto la mozione di sfiducia deve essere motivata e deve essere sottoscritta da almeno 5 consiglieri/e (la mozione "normale" può essere invece presentata anche da un singolo consigliere/un singola consigliera). Per una mozione di sfiducia non è poi ammessa la procedura d'urgenza e la votazione su di essa deve avvenire per appello nominale, a meno che cinque consiglieri/e non chiedano la votazione per scrutinio segreto. |
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| 4.4.2 |
L'ordine del giorno è un documento politico paragonabile in tutto e per tutto alla mozione con la particolarità che esso è accessorio al procedimento legislativo. In occasione della trattazione di un disegno di legge, prima della chiusura della discussione generale, ciascun consigliere/ciascuna consigliera può presentare infatti fino a tre ordine del giorno concernenti la materia in discussione. L'ordine del giorno può essere diretto a dare istruzioni alla Giunta provinciale circa l'applicazione della legge in esame, può riguardare però anche altri argomenti purché attinenti con la materia oggetto del disegno di legge in trattazione.
Così come per le mozioni, anche per gli ordini del giorno compete al/alla presidente del Consiglio tenere in evidenza gli impegni connessi con gli ordini del giorno approvati e di informare delle eventuali scadenze i soggetti tenuti ad adempiervi. |
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Oltre alle funzioni legislativa, di creazione, di controllo e di indirizzo politico il Consiglio provinciale esercita tutta una serie di altre funzioni attribuitegli specialmente dallo Statuto di autonomia o da leggi statali e provinciali. Tali funzioni possono essere così catalogate:
- nomine e designazioni;
- pareri;
- impugnative innanzi alla Corte Costituzionale;
- voti e progetti di legge rivolti al Parlamento;
- iniziative per la modifica dello Statuto di autonomia.
| 4.5.1 |
Nomine e designazioni
Sia la nomina sia la designazione va intesa come estrinsecazione del potere formale della pubblica amministrazione di individuare un determinato soggetto quale titolare di una determinata carica. Nomina e designazione si differenziano però tra di loro per il fatto che mentre nella prima fattispecie l'investitura formale avviene con l'atto di scelta operato dall'amministrazione (nel caso specifico dal Consiglio), nella seconda, cioè nella designazione, all'amministrazione (nel caso al Consiglio) spetta sì l'individuazione di una persona quale titolare di un certo ufficio o una certa carica, l'investitura ufficiale mediante l'atto di nomina viene però posta in essere da un altro soggetto, pubblico o privato.
La competenza del Consiglio a procedere alla nomina rispettivamente designazione di persone quali titolari di certe cariche discende da precise disposizioni contenute in parte nello Statuto di autonomia e nelle relative norme di attuazione (generalmente per le nomine e le designazioni di particolare rilevanza istituzionale, considerato che il Consiglio è il massimo organo rappresentativo della Provincia), in parte in leggi provinciali o statali.
Tra le nomine e le designazioni di competenza del Consiglio provinciale si segnalano in particolare:
- la nomina di 2 membri della commissione paritetica dei 6 e dei 12 di cui all'articolo 107 dello Statuto di autonomia;
- la designazione di 7 membri della commissione permanente per i problemi della provincia di Bolzano (istituita presso la presidenza del Consiglio dei Ministri) di cui alla misura 137 del Pacchetto;
- la nomina di 3 membri del comitato d'intesa tra Stato e Provincia di cui all'articolo 13 del D.P.R. n. 752/1976;
- la nomina del difensore civico/della difensora civica ai sensi della legge provinciale 10 luglio 1996, n. 14;
- la nomina di metà (4) dei magistrati del Tribunale amministrativo regionale - sezione di Bolzano, ai sensi del D.P.R. 426/1984, e successive modifiche e integrazioni;
- la nomina di 4 dei membri del Comitato provinciale per le comunicazioni (Corecom) ai sensi della legge provinciale 18 marzo 2002, n. 6;
- la designazione di 3 membri effettivi e 3 membri supplenti rispettivamente nella commissione elettorale circondariale di Bolzano e nelle relative sottocommissioni di Bolzano, Bressanone, Brunico, Merano e Silandro;
- la designazione di uno/una o più rappresentanti del Consiglio in consigli direttivi, consigli di amministrazione, collegi dei revisori, consulte, commissioni o comitati istituiti presso l'amministrazione provinciale (in certi casi l'indicazione di un/una o più rappresentanti spetta alla minoranza politica).
Tutte le nomine o designazioni avvengono per scrutinio segreto. |
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| 4.5.2 |
Pareri
In base all'articolo 103, comma 3, dello Statuto di autonomia i progetti di modificazione dello stesso Statuto, di iniziativa governativa o parlamentare, devono essere comunicati dal Governo al Consiglio provinciale che deve esprimere il suo parere in merito entro 2 mesi.
Il regolamento interno del Consiglio prevede che il progetto di modifica dello Statuto trasmesso dal Governo venga assegnato dal/dalla presidente del Consiglio per l'esame a una commissione speciale composta da tutti i capigruppo/tutte le capogruppo o loro delegati/e e istituita all'inizio della legislatura.
Questa commissione deve riferire al Consiglio entro i successivi venti giorni proponendo al Consiglio la deliberazione da assumere (parere favorevole, parere contrario, parere favorevole con osservazioni, parere favorevole condizionatamente a modifiche, specificatamente formulate, da apportare al testo del progetto).
Un altro parere, anche se atipico, il Consiglio provinciale è chiamato a esprimere in ordine ai due magistrati del T.A.R. - sezione di Bolzano, appartenenti al gruppo linguistico tedesco, la cui nomina spetta allo Stato. Il D.P.R. 6 aprile 1984, n. 426, e successive modifiche e integrazioni, prevede infatti che la nomina dei citati magistrati avvenga previo consenso del Consiglio della Provincia autonoma di Bolzano. Anche se l'atto formale che il Consiglio provinciale è chiamato ad adottare è un deliberazione di assenso, indirettamente trattasi di un parere che il Consiglio esprime su una proposta nominativa avanzata formalmente dallo Stato. |
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| 4.5.3 |
Impugnative innanzi alla Corte Costituzionale
La Provincia autonoma di Bolzano, ritenendo una legge dello Stato, della Regione Trentino-Alto Adige, della Provincia autonoma di Trento e di altre regioni lesiva delle proprie competenze legislative o del principio della tutela delle minoranze linguistiche, ha il potere di proporre ricorso alla Corte Costituzionale avverso la legge in questione. Trattasi di un potere rilevante a salvaguardia della propria sfera di competenza garantita dalla Costituzione e dallo Statuto di autonomia.
L'impugnativa deve essere proposta dal/dalla presidente della Provincia, quale rappresentante legale della Provincia stessa, previa deliberazione del Consiglio provinciale. Essendo il termine per la proposizione del ricorso abbastanza stretto (entro 60 giorni dalla pubblicazione della legge che si intende impugnare) si è instaurata la prassi che la deliberazione di impugnazione, che funge da supporto al ricorso presentato dal/dalla presidente della Provincia, viene adottata dalla Giunta provinciale e quindi ratificata dal Consiglio provinciale. Tale prassi è fondata su una specifica norma dello Statuto (articolo 54, comma 1, cifra 7) che attribuisce alla Giunta il potere di adottare in via d'urgenza provvedimenti di competenza del Consiglio, salvo ratifica degli stessi da parte del Consiglio nella sua prima seduta successiva. Nell'eventualità che il Consiglio provinciale non ratificasse la deliberazione della Giunta provinciale, l'eventuale ricorso già presentato all'Alta Corte verrebbe dichiarato inammissibile per difetto di legittimazione attiva in capo al presidente della Provincia, proponente del ricorso. |
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| 4.5.4 |
Voti e progetti di legge rivolti al Parlamento
Il Consiglio provinciale in quanto massimo organo rappresentativo della Provincia può farsi interprete dei bisogni e dei desideri della comunità anche in materie non rientranti nella propria competenza bensì in quella dello Stato. Gli strumenti giuridici a sua disposizione al riguardo sono il voto e il progetto di legge.
Per voto si intende la richiesta motivata di intervento del Parlamento, non corredata da un testo articolato, promossa da almeno 2 consiglieri/e.
La trattazione dei voti avviene secondo la procedura stabilita per la trattazione delle mozioni.
Il progetto di legge costituisce invece l'esercizio dell'iniziativa legislativa ai sensi dell'articolo 71 della Costituzione. La citata disposizione della Costituzione prevede infatti che i Consigli regionali possano partecipare all'attività legislativa dello Stato mediante la presentazione alle Camere di progetti di legge, in materie di competenza ovviamente dello Stato. Con la riforma dello Statuto di autonomia questo potere che era prima riservato al Consiglio regionale è stato esteso ai Consigli delle Province autonome rispettivamente di Trento e Bolzano.
Il progetto di legge, presentato da almeno 2 consiglieri/e, deve riguardare materie non di competenza della Provincia (altrimenti sarebbe un disegno di legge provinciale), ma comunque di particolare interesse per essa.
La trattazione del progetto di legge avviene secondo la procedura stabilita per la trattazione dei disegni di legge provinciale.
I voti e i progetti di legge approvati dal Consiglio sono trasmessi dal/dalla presidente del Consiglio al/alla presidente della Provincia, che li invia al Governo per la presentazione alle Camere.
Per quanto riguarda l'iter dei voti e dei progetti di legge presso quel ramo del Parlamento al quale sono stati presentati dal Governo, si può dire che, per quanto riguarda l'esame dei voti, l'unica disposizione esistente in merito a livelli di regolamenti parlamentari è rinvenibile nel regolamento del Senato, il quale stabilisce che essi, dopo essere stati comunicati all'Assemblea, vengano trasmessi alla commissione componente per materia; se i voti hanno attinenza con disegni di legge già pendenti presso la commissione sono discussi congiuntamente con questi. E' infine previsto che il loro esame possa concludersi o con una relazione all'Assemblea o con una risoluzione che inviti il Governo a provvedere in merito. Per quanto attiene invece i progetti di legge di iniziativa regionale (o provinciale nel caso delle Province autonome di Trento e Bolzano) i regolamenti parlamentari non contengono alcuna disposizione specifica che ne disciplini, o magari favorisca anche, l'iter. A essi si applica pertanto la procedura ordinaria prevista dal rispettivo regolamento per il procedimento legislativo. |
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| 4.5.5 |
Iniziative per la modifica dello Statuto di autonomia
Lo Statuto di autonomia è una legge di rango costituzionale e pertanto l'eventuale sua modifica richiede una procedura complessa specificatamente prevista nella Costituzione e nello Statuto stesso.
L'iniziativa per la modifica dello Statuto di autonomia è attribuita al Consiglio regionale, che non la esercita però di proprio impulso, ma su conforme proposta dei Consigli delle Province autonome di Trento e Bolzano. Il Consiglio provinciale ha dunque il potere di avviare il procedimento di revisione dello Statuto, revisione della cui opportunità e portata è sicuramente il migliore giudice.
La facoltà di presentare una proposta di modifica dello Statuto di autonomia spetta a ciascun consigliere/ciascuna consigliera e alla Giunta provinciale.
La proposta consiste in un testo redatto in articoli, corredato da una relazione accompagnatoria. L'esame della proposta avviene sia in commissione (trattasi di una commissione speciale composta da tutti i capigruppo/tutte le capogruppo o loro delegati/e) sia in Consiglio secondo la procedura prevista per i disegni di legge. Nel caso che la proposta sia stata approvata dal Consiglio, la deliberazione consiliare deve essere trasmessa al Consiglio della Provincia autonoma di Trento (a cui compete analogo potere di proposta) e al Consiglio regionale (al quale compete l'adozione della formale deliberazione di iniziativa legislativa conforme alle due proposte dei Consigli provinciali).
L'iniziativa per la modifica dello Statuto spetta però anche al Governo nonché a ciascun membro del Parlamento mediante la presentazione di un relativo disegno di legge costituzionale.
Lo statuto di autonomia prevede che questi progetti di modifica dello Statuto presentati o dal Governo o da membri del Parlamento debbano essere comunicati al Consiglio regionale e ai Consigli provinciali rispettivamente di Trento e Bolzano, i quali sono chiamati ad esprimere entro 2 mesi il loro parere in merito.
Tali progetti vengono preventivamente esaminati da una commissione speciale composta di tutti i capigruppo/tutte le capogruppo (la commissione riferisce al Consiglio entro 20 giorni elaborando una proposta di deliberazione) e successivamente, nel rispetto del termine di 60 giorni, dal Consiglio che esprime uno dei seguenti pareri: parere favorevole, parere contrario, parere favorevole con osservazioni, parere favorevole condizionatamente a modifiche, specificatamente formulate, da apportare al testo.
L'intervento del Consiglio provinciale - anche se solo con l'espressione di un parere obbligatorio, non vincolante - nel procedimento parlamentare di revisione di una legge costituzionale quale lo Statuto di autonomia rappresenta una importante funzione di garanzia dell'autonomia stessa e un importante passo procedurale, in quanto il Parlamento acquisisce con la richiesta di un parere l'opinione del massimo organo rappresentativo e decisorio della comunità direttamente interessata dalla proposta di modifica dello Statuto. |
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| 5. IL PROCEDIMENTO CONSILIARE - DISCUSSIONE E DECISIONE |
Ogni procedimento consiliare di discussione e decisione è caratterizzato da una serie di particolarità tipicizzate in relazione al singolo atto consiliare. A seconda che si discuta per esempio un disegno di legge o una mozione o si proceda a delle nomine o designazioni variano le modalità procedurali stabilite di norma nel regolamento interno ovvero, in difetto, a livello del collegio dei capigruppo/delle capogruppo..
Nonostante le accennate particolarità è comunque possibile delineare una disciplina generale e alcune regole di garanzia che sono proprie di qualsiasi procedimento consiliare. Gli aspetti di questa disciplina generale, che hanno una particolare rilevanza nell'ambito del procedimento e che meritano pertanto qualche particolare cenno sono:
- l'ordine del giorno
- la pubblicità del procedimento
- la fase di discussione
- la fase di decisione
- il ruolo del/della presidente
| 5.1 |
L'ordine del giorno
Ai sensi dell'articolo 62, comma 1, del regolamento interno il Consiglio provinciale non può né discutere né deliberare su affari non iscritti all'ordine del giorno. L'ordine del giorno è un elenco, numerato in ordine progressivo, degli affari su i cui il Consiglio è chiamato a discutere e/o deliberare nel corso di una seduta o sessione. Esso viene predisposto dal/dalla presidente del Consiglio e viene recapitato a tutti i consiglieri/tutte le consigliere insieme all'avviso di convocazione almeno 5 giorni lavorativi prima della seduta o dell'inizio della sessione.
L'ordine del giorno costituisce una garanzia per la trattazione progressiva dei singoli affari e quindi per un regolare svolgimento dei lavori. Esso è solo modificabile attraverso particolari procedimenti previsti nel regolamento interno, che in alcuni casi richiedono anche delle maggioranze qualificate. Il Consiglio provinciale stesso può infatti inserire con una votazione a scrutinio segreto e con la maggioranza dei due terzi dei presenti un nuovo punto all'ordine del giorno, così come può anche decidere, con una decisione da adottare a maggioranza semplice, l'anticipazione di un punto all'ordine del giorno rispetto a un altro. Sono queste però delle decisioni alquanto rare e limitate a casi eccezionali ovvero a situazioni contingenti, in quanto un ricorso troppo frequente e indiscriminato, soprattutto da parte della maggioranza, a questi strumenti regolamentari rischierebbe alla lunga di turbare il regolare svolgimento dei lavori e a influenzare negativamente i rapporti tra maggioranza e minoranza politica.
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| 5.2 |
La pubblicità del procedimento
Le sedute del Consiglio provinciale sono pubbliche. Questa previsione regolamentare assicura il principio di pubblicità nei procedimenti di decisioni consiliari, garanzia delle democrazie moderne e espressione di quel particolare legame che unisce in una democrazia rappresentativa il popolo con il proprio parlamento. Il Consiglio provinciale può deliberare di riunirsi in seduta segreta soltanto quando si trattano questioni riguardanti persone. L'ipotesi di una seduta segreta è però del tutto eccezionale e nella storia del Consiglio della Provincia autonoma di Bolzano si contano pochissimi casi.
La pubblicità dei lavori di un assemblea legislativa come il Consiglio provinciale corrisponde, come già accennato, a un essenziale esigenza di democrazia, l'esigenza di informazione e di controllo da parte dell'opinione pubblica sull'attività del Consiglio, l'esigenza di attivazione di quel circuito democratico con il quale, attraverso un processo di azioni e reazioni si mantiene vivo e vitale il rapporto tra gli elettori e gli eletti. Molteplici sono le forme attraverso le quali si realizza questa pubblicità, in forma diretta mediante la facoltà del pubblico e degli organi di informazione di accedere alle apposite tribune a loro riservate e di assistere da lì alla seduta, in forma indiretta mediante la messa a disposizione, anche via Internet, di documenti, relazioni, resoconti stenografici ecc. attinenti l'attività del Consiglio e dei suoi organi.
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| 5.3 |
La discussione
Regola generale del diritto parlamentare è la discussione. Discutere collegialmente un problema, dibattere, consentire l'esposizione e il confronto di tutte le opinioni e di tutte le proposte di soluzione ricercando al contempo quella più condivisa, è una regola e garanzia fondamentale di ciascuna istituzione parlamentare. La discussione ovvero il dibattito è pertanto una fase molto importante del procedimento deliberativo consiliare, ma in un sistema ottimale deve esserci necessariamente anche il giusto equilibrio fra il consentire il più ampio approfondimento di un argomento e la necessità di giungere a un certo punto anche a una decisione. Un proficuo e regolare svolgimento dei lavori richiede pertanto che l'esercizio del diritto del singolo si concili con le esigenze di funzionalità dell'organo: un parlamento solo parolaio e inconcludente non sarebbe certamente sintomo di efficienza delle istituzioni rappresentative. I regolamenti interni delle varie istituzioni parlamentari, e così anche il regolamento del Consiglio della Provincia autonoma di Bolzano, contengono pertanto dei dettami per conciliare il più possibile i sopraccitati contrapposti interessi sancendo alcuni principi generali e disciplinando la discussione, innanzitutto con riferimento ai tempi, in modo diverso in relazione a ciascuna fattispecie. Per quanto riguarda in particolare i tempi della discussione, per la discussione di ogni singolo atto sono previsti dei tempi particolari che tengono conto dell'importanza del documento in esame (quindi più tempo per esempio per l'esame di un disegno di legge rispetto a un atto di indirizzo politico quale una mozione o un ordine del giorno) e della fase di discussione (quindi più tempo per esempio in sede di discussione generale di un disegno di legge rispetto alla discussione su ogni singolo articolo ovvero sugli emendamenti allo stesso). Il regolamento interno prevede pertanto dei tempi di intervento per ogni singolo consigliere/per ogni singola consigliera che spaziano dai 3 minuti in occasione della discussione di una mozione ai 60 minuti previsti per la discussione generale in occasione della trattazione delle leggi di bilancio.
Un altro aspetto che differenzia i tipi di discussione fa riferimento ai soggetti o al numero di soggetti che vi possono partecipare. Nella maggior parte dei casi possono intervenire nel dibattito, oltre naturalmente al proponente l'argomento, tutti i consiglieri/tutte le consigliere e la Giunta provinciale. Vi sono però anche dei casi dove l'intervento è limitato a un/una rappresentante per ogni gruppo consiliare (per esempio nella discussione degli ordini del giorno) ovvero si svolge una cosiddetta discussione limitata. Questo è il caso - e si tratta normalmente di questioni di natura procedurale - quando possono intervenire solo un numero ristretto di consiglieri/e (uno/una o due) a favore e altrettanti/e contro la proposta in discussione. Nessun consigliere/nessuna consigliera può parlare senza avere prima chiesto e ottenuto la parola dal presidente/dalla presidente. Il presidente/La presidente concede la parola seguendo l'ordine di iscrizione, che avviene mediante un sistema di prenotazione elettronico. I consiglieri/Le consigliere parlano in piedi, rivolti/e al/alla presidente, mentre i/le componenti della Giunta provinciale parlano, sempre in piedi, rivolti/e all'assemblea. Nessun intervento può essere interrotto o rimandato per la sua continuazione ad altra seduta se non con il consenso del consigliere/delle consigliera che ha la parola.
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| 5.4 |
La fase di decisione
La fase di discussione si conclude con l'esaurimento della lista dei consiglieri iscritti/delle consigliere iscritte a parlare. Il/La presidente dà allora ancora la parola al/alla rappresentante della Giunta provinciale e/o al presentatore/alla presentatrice del documento in discussione per l'eventuale replica.
Esaurita anche questa eventuale fase interlocutoria, che formalmente appartiene ancora alla fase di discussione, si passa alla fase di decisione, cioè all'accertamento della posizione dell'assemblea in ordine al documento ovvero alla proposta in esame.
Prima della votazione in taluni casi, come nel caso dell'esame di disegni di legge ovvero di altri documenti la cui procedura di esame segue quella dei disegni di legge, i consiglieri/le consigliere possono ancora prendere la parola per le cosiddette dichiarazioni di voto. In esse i consiglieri/le consigliere spiegano la posizione che intendono assumere nella votazione che seguirà: favorevole, contraria, di astensione, di non partecipazione alla votazione.
Esaurite le eventuali dichiarazioni di voto, ove previste, il Consiglio procede alla votazione.
Condizione imprescindibile di validità di ogni deliberazione consiliare è che il Consiglio provinciale sia in numero legale per deliberare. Questo numero legale è costituito, secondo quanto stabilito dall'articolo 64 della Costituzione, dalla maggioranza assoluta dei/delle componenti dell'assemblea, cioè, nel caso del nostro Consiglio, da 18 consiglieri/consigliere. Per lunga consuetudine parlamentare - e l'articolo 81, comma 1, del regolamento interno del Consiglio provinciale riprende espressamente questa consuetudine - il numero legale nelle sedute del Consiglio (non in quelle delle commissioni) è presunto e non viene pertanto accertato d'ufficio prima di ogni votazione. Ogni consigliere/consigliera può però richiedere dopo che il/la presidente ha dichiarato chiusa la discussione e prima dell'annuncio della votazione da parte dello stesso/della stessa, la verifica del numero legale. In caso di mancanza del numero legale, il/la presidente sospende la seduta fino a un massimo di un'ora o la toglie. Alla ripresa della seduta dopo la sua sospensione ovvero fine per mancanza del numero legale, scatta nuovamente la suaccennata previsione regolamentare, cioè che si presume che il Consiglio sia nuovamente in numero legale per deliberare. Il regolamento interno contiene poi delle precise disposizioni in ordine al conteggio, ai fini della determinazione del numero legale, dei consiglieri/delle consigliere richiedenti la verifica del numero legale, dei consiglieri/delle consigliere richiedenti la votazione per appello nominale ovvero per scrutinio segreto, ancorché non partecipanti alla rispettiva votazione, nonché dei consiglieri/delle consigliere che in occasione di una votazione per appello nominale o per scrutinio segreto, pur essendo presenti in aula in occasione del secondo appello, non partecipino alla votazione. La verifica del numero legale non è un procedimento a sé stante ma avviene, qualora richiesta, in sede di computo dei voti espressi nella votazione sul documento ovvero la proposta in esame.
In sede di votazione i consiglieri/le consigliere manifestano la propria volontà votando "si", "no" o astenendosi. Le votazioni sono palesi per alzata di mano, orali per appello nominale o segrete mediante utilizzo dell'impianto elettronico (questo sistema non è stato ancora attivato) o la consegna della scheda di votazione.
Il normale regime delle votazioni consiliari è il voto per alzata di mano che garantisce visibilità al mandato parlamentare come forma di trasparenza e di controllo da parte del corpo elettorale della vita politica in generale e dei singoli eletti/delle singole elette in particolare. Nelle commissioni la votazione per alzata di mano è l'unico sistema consentito, a parte il caso dell'elezione delle cariche interne (presidente, vicepresidente e segretario/a) che avviene per scheda. Il/La presidente utilizza delle formule classiche tipo "chi è favorevole alzi la mano", "chi è contrario?", "chi si astiene?". I segretari questori/le segretarie questori collaborano nel conteggio dei voti e quindi il/la presidente procede alla proclamazione del risultato. Qualora sussistano dubbi in merito all'esito della votazione effettuata per alzata di mano, può essere richiesta, immediatamente dopo la proclamazione del risultato, la ripetizione della stessa. Ove il/la presidente dovesse avere dei dubbi anche sul risultato della seconda votazione, si procede alla votazione per appello nominale.
La regola ordinaria della votazione per alzata di mano è derogabile a richiesta qualificata di almeno tre consiglieri/e, a favore della votazione per appello nominale. Tale tipo di votazione ha luogo con l'appello dei consiglieri/delle consigliere in ordine alfabetico, cominciando dal consigliere/dalla consigliera corrispondente al numero estratto a sorte dal/dalla presidente. Prima dell'avvio dell'appello nominale, effettuato di norma da un segretario questore/da una segretaria questora, il/la presidente illustra il significato delle espressioni di voto in ordine al documento o alla proposta posta in votazione. Ogni consigliere/a chiamato/a esprime quindi ad alta voce il suo voto (sì, no, astenuto/a) ovvero dichiara di non partecipare alla votazione. Esaurito il primo appello si procede a un nuovo appello dei consiglieri/delle consigliere che non sono stati/e presenti al primo appello o non hanno risposto allo stesso. Nella votazione per appello nominale la verifica del numero legale prescritto per la validità della deliberazione (maggioranza assoluta dei componenti del Consiglio) avviene automaticamente con il computo dei/delle partecipanti alla votazione, cifra a cui si aggiunge, come sopra esposto, il numero di coloro che hanno chiesto l'appello nominale - qualora non abbiano partecipato alla votazione - nonché di coloro che pur non avendo votato sono comunque presenti in aula. Esiste un unico tipo di atto politico per il quale la votazione per appello nominale è prescritta d'ufficio. Quest'atto è la mozione di sfiducia contro la Giunta provinciale, l'ufficio di presidenza del Consiglio o singoli componenti dei medesimi. Le ragioni di questa previsione regolamentare stanno nel particolare rilievo politico che riveste una mozione di sfiducia e la correlata manifestazione di volontà, che richiede che l'espressione della volontà di ogni consigliere/a, e quindi anche le connesse responsabilità individuali, risultino palesi dinanzi al corpo elettorale.
La regola ordinaria della votazione per alzato di mano è, per ultimo, derogabile, a richiesta qualificata di cinque consiglieri/e, a favore della votazione a scrutinio segreto. In presenza di una contestuale richiesta di votazione per appello nominale, prevale quella di votazione a scrutinio segreto. La votazione a scrutinio segreto avviene o per scheda o tramite l'impianto elettronico. Di questi due sistemi nel Consiglio della Provincia autonoma di Bolzano trova applicazione attualmente soltanto quello della votazione per scheda, per cui di seguito ci si soffermerà soltanto sulle modalità di svolgimento di detta votazione. La votazione inizia con la consegna a ogni consigliere/consigliera di una scheda su cui esprimere il proprio voto barrando la casella apposta in corrispondenza di uno dei voti previsti (sì o no) ovvero lasciando in bianco la scheda prestampata (la consegna di una scheda bianca equivale al voto di astensione). Successivamente un segretario questore/una segretaria questora chiama i consiglieri/le consigliere in ordine alfabetico, i/le quali depongono la schede nell'apposita urna collocata al centro dell'aula consiliare. Esaurito il primo appello si procede con un secondo, chiamando quei consiglieri/quelle consigliere che non sono risultati/e presenti/e al primo. I segretari questori/le segretarie questori tengono nota dei consiglieri/delle consigliere che partecipano alla votazione, procedono allo spoglio delle schede, riportano il risultato della votazione su un apposito modulo che, debitamente controfirmato, viene consegnato al presidente/alla presidente, il/la quale procede alla proclamazione del risultato della votazione. Se si tratta di eleggere, nominare o designare una persona la votazione per scheda è obbligatoria: in questo caso il consigliere/la consigliera scrive sulla scheda il nominativo di uno o più candidati a seconda del numero di voti di preferenza esprimibili. Anche nella votazione per scrutinio segreto la verifica del numero legale richiesto per la validità di una deliberazione del Consiglio, ossia la presenza della maggioranza assoluta dei/delle componenti del Consiglio, avviene, così come nella votazione per appello nominale, automaticamente con la conta dei partecipanti alla votazione, cifra a cui si aggiunge il numero di coloro che pur non avendo partecipato alla votazione, erano comunque presenti in aula in occasione del secondo appello.
Oltre al quorum strutturale, cioè al numero minimo di componenti del Consiglio, che devono partecipare alla votazione (salvo diverse prescrizioni trattasi della maggioranza assoluta dei consiglieri/delle consigliere), nelle decisioni del Consiglio assume naturalmente grande rilevanza il cosiddetto quorum funzionale, cioè il numero di voti necessario per la validità di una determinata decisione. Al riguardo l'articolo 82 del regolamento interno del Consiglio prevede che "ogni deliberazione del Consiglio è valida quando i voti favorevoli prevalgono sui contrari, a eccezione delle materie e dei casi in cui sia prescritta una maggioranza diversa. In caso di parità di voti la proposta si intende respinta." La stessa regola vale anche per le commissioni, con la particolarità che in queste in caso di parità di voti viene data prevalenza al voto del/della presidente di commissione. In Consiglio, invece, la parità di voti implica la non approvazione della proposta (salvo nelle decisioni del Consiglio adottate nell'ambito del procedimento di convalida degli eletti/delle elette, ove in caso di parità di voti, si intende adottata la decisione più favorevole all'eletto/a). Pertanto gli astenuti non entrano nel calcolo della maggioranza necessaria per l'approvazione di una proposta. Questa è una regola tipica delle procedure parlamentari, applicata anche nella Camera dei Deputati, che discende da una certa interpretazione dell'articolo 64 della Costituzione.
In base a questa interpretazione l'astenuto non è un rinunciatario (al contrario di chi dichiara di non partecipare alla votazione o di chi, prima della votazione, lascia l'aula), egli manifesta piuttosto una posizione intermedia, di semiconsenso o di non completo dissenso, la cui concreta incidenza sull'esito finale dipende dagli schieramenti in campo, dagli schieramenti cioè dei favorevoli e dei contrari alla proposta. Il consigliere/la consigliera che intende astenersi da una parte non si oppone che l'assemblea possa deliberare, dato che concorre a formare il numero legale, dall'altra con il suo voto di astensione non incide però, se non solo indirettamente, sulla formazione della volontà dell'assemblea. Questo sistema di calcolo della maggioranza richiesta per l'approvazione di una proposta fa sì che in presenza di un massiccio numero di astensioni tra i consiglieri/le consigliere presenti/e e quindi votanti, una proposta possa essere approvata anche un numero assai limitato di voti favorevoli, sempreché questo sia superiore a quello dei voti contrari.
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| 5.5 |
Il ruolo del/della presidente
Nell'ambito del complesso procedimento consiliare di discussione e decisione su un affare iscritto all'ordine del giorno un ruolo fondamentale è svolto dal/dalla presidente del Consiglio. A parte l'organizzazione preventiva dei lavori dell'assemblea e la programmazione dei lavori, d'intesa con il collegio dei capigruppo/delle capogruppo o comunque dopo averlo sentito, al/alla presidente compete un ruolo fondamentale sia nella fase di discussione sia in quella di decisione di qualsiasi procedimento consiliare.
Durante la discussione al/alla presidente competono compiti di direzione e di moderazione del dibattito e i relativi poteri disciplinari. Spetta al/alla presidente dare e togliere la parola a ciascun oratore/ciascuna oratrice, richiamare l'oratore/l'oratrice all'osservanza dei limiti temporali fissati e ad attenersi all'argomento in discussione, porre e decidere, a meno che la decisione non sia riservata al Consiglio, su questioni procedurali.
Al momento della votazione, l'atto procedurale che permette di raggiungere l'atto deliberativo inteso come espressione della volontà del Consiglio, spetta al/alla presidente (sia pure supportato da una serie di disposizioni regolamentari e quindi di regole vincolanti che ne limitano la discrezionalità) gestire la spesso complessa procedura, stabilendo soprattutto l'ordine delle votazioni, decidendo cioè la precedenza fra più testi soggetti a votazioni, e sovrintendendo alla regolarità delle relative operazioni.
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| 6. LE PREROGATIVE DEI CONSIGIERI/DELLE CONSIGLIERE PROVINCIALI |
Anche nei confronti dei componenti del Consiglio della Provincia autonoma di Bolzano opera la regola, tipica della democrazia rappresentativa, desumibile dall'articolo 67 della Costituzione e tecnicamente definita "divieto di mandato imperativo". Questo divieto sta a indicare che il consigliere provinciale/la consigliera provinciale, in quanto rappresentante dell'intera popolazione della provincia di Bolzano e non solo dei propri elettori/delle proprie elettrici o comunque di gruppi di interesse o di pressione variamente configurabili, non può ricevere né dagli uni né dagli altri indicazioni circa il modo in cui deve svolgere il suo mandato, ma è libero/a e indipendente, anche se comprensibilmente sarà portato/a a farsi carico in particolare delle esigenze e dei bisogni del suo elettorato.
Dal divieto di mandato imperativo discende la non responsabilità politica dei consiglieri/delle consigliere provinciali nel corso della loro permanenza in carica. Nell'ordinamento giuridico mancano infatti gli strumenti per far valere la loro responsabilità politica (mediante, ad esempio, la revoca del mandato).
I consiglieri/Le consigliere provinciali, così come i parlamentari, godono inoltre della cosiddetta insindacabilità in base alla quale non sono chiamati/e a rispondere delle opinioni espresse e dei voti dati nell'esercizio delle loro funzioni. La ragione di tale garanzia personale prevista per ogni consigliere/a quando esercita la sua funzione (non solo nelle aule del Consiglio, ma anche nella società) è ovvia: si vuole garantire al consigliere/alla consigliera la più ampia libertà di valutazione e decisione nell'esercizio del mandato, senza il timore che un'opinione espressa o un voto dato possa comportare delle responsabilità (civili, penali, amministrative, disciplinari, patrimoniali). Tale insindacabilità permane, per ovvi motivi, anche alla scadenza del mandato.
I consiglieri/Le consigliere provinciali percepiscono un'indennità fissata con legge (attualmente ancora con la legge regionale 26 febbraio 1995, n. 2). Il fine dell'indennità e degli altri emolumenti previsti è da un lato quello di salvaguardare l'indipendenza economica del consigliere/della consigliera (mettendolo/la al riparo da suggestioni o pressioni che potrebbero pervenirgli/pervenirle dall'esterno) e, dall'altro, quello di consentire agli eletti/alle elette di esercitare il loro mandato in modo per così dire professionale e continuativo, dedicando al lavoro in Consiglio provinciale (e in Consiglio regionale, visto che i consiglieri/le consigliere provinciali rivestono anche la carica di consiglieri/e regionali) la maggior parte del loro tempo.
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| 7. I DOVERI DEI CONSIGLIERI/DELLE CONSIGLIERE PROVINCIALI |
I consiglieri/Le consigliere provinciali non godono soltanto di prerogative o di diritti, ma hanno anche obblighi e doveri che derivano da specifiche statuizioni contenute nello Statuto speciale e in particolare nel regolamento interno del Consiglio che è il complesso di norme e regole che disciplinano l'attività del Consiglio provinciale e dei suoi organi.
Il primo dovere del consigliere provinciale neoeletto/della consigliera provinciale neoeletta, almeno in ordine temporale, è quello di prestare il giuramento prescritto. Il giuramento (il consigliere/la consigliera giura di essere fedele alla Costituzione) è infatti condizione indispensabile per l'esercizio delle funzioni di consigliere/a. Il giuramento va prestato normalmente nella prima seduta del Consiglio dopo le elezioni. Se per giustificato impedimento un consigliere o una consigliera non ha giurato nella prima seduta, il giuramento viene prestato successivamente in occasione della sua prima partecipazione ai lavori del Consiglio.
Il consigliere/La consigliera provinciale ha poi l'importante dovere di partecipare a tutte le sedute del Consiglio e degli altri organi di cui sia stato chiamato/stata chiamata a fare parte. Nel caso non possa intervenire a qualche riunione, per motivi personali o per adempiere ad altri compiti istituzionali, ha l'obbligo di giustificare la sua assenza informandone preventivamente il/la presidente del Consiglio o dell'organo interessato (p.es. commissione).
Diversi altri doveri possono essere accomunati con il termine "doveri di comportamento": sono doveri volti ad assicurare l'ordine durante le sedute del Consiglio provinciale e dei suoi organi e a garantire ai consiglieri/alle consigliere di poter esercitare liberamente i propri diritti. Ed è per questo che il regolamento interno del Consiglio sancisce il dovere di tenere sempre un comportamento decoroso e adeguato al prestigio dell'istituzione e il divieto di turbare l'ordine delle sedute, provocare tumulti o disordini, trascendere a oltraggi o addirittura a vie di fatto nonché di usare, verbalmente o per iscritto, parole sconvenienti o ingiuriose.
Quali sanzioni sono previste a carico dei consiglieri/delle consigliere che trasgrediscono questi obblighi e doveri?
- Un primo tipo di sanzione è correlato con il dovere di avvisare il/la presidente di una commissione ogni qualvolta un consigliere/una consigliere non possa partecipare a una riunione. La sanzione prevista è la decadenza dalla carica di componente della commissione dopo tre assenze consecutive ingiustificate. Questa sanzione non è prevista però nei casi di assenza ingiustificata, anche ripetuta, dalle sedute del Consiglio provinciale, in quanto l'investitura è avvenuta per volontà degli elettori e delle elettrici e pertanto solo a questi/queste il consigliere/la consigliera risponde del proprio operato.
- Altre sanzioni possono essere applicate direttamente dal/dalla presidente del Consiglio ai consiglieri/alle consigliere che violano una delle norme del regolamento interno poste a garanzia del mantenimento dell'ordine durante le sedute. Tali sanzioni sono: il richiamo del consigliere o della consigliera all'osservanza dei tempi di intervento o dell'argomento in discussione nel caso l'oratore/l'oratrice non rispetti i limiti di tempo stabiliti o divaghi dal tema (dopo due richiami infruttuosi il/la presidente può togliere la parola all'oratore/all'oratrice) e il richiamo del consigliere/della consigliera, nominandolo/a per nome, nel caso l'interessato/a disturbi il regolare svolgimento della seduta interrompendo l'oratore/l'oratrice, conversando con altri consiglieri/altre consigliere o comunque assumendo comportamenti che disturbano il buon andamento dei lavori. Qualora un consigliere/una consigliera nonostante due richiami persista nel turbare l'ordine della seduta, il/la presidente del Consiglio deve disporne l'esclusione dall'aula per tutto il resto della seduta e, in casi particolarmente gravi, infliggergli/le la censura. Tali provvedimenti possono essere adottati anche indipendentemente da precedenti richiami, qualora il consigliere/la consigliera provochi tumulti o disordini ovvero scenda a vie di fatto. La censura comporta il divieto di accesso all'aula consiliare per la seduta successiva e per un altro numero di sedute consecutive stabilito dal Consiglio, complessivamente comunque non superiore a quattro.
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